Criterios jurisprudenciales sobre la vía de impugnación de la sentencia definitiva en el contencioso administrativo ambiental

Resumen

El presente comentario revisa los argumentos esgrimidos en la más reciente jurisprudencia de la Corte Suprema que ha establecido una nueva distinción sobre la procedencia del recurso de casación y apelación para impugnar sentencias definitivas en materia ambiental. En esta oportunidad, el criterio ha incorporado el análisis sobre si la resolución casada que puso término a la instancia resuelve algo que denomina “el fondo de la cuestión debatida” o no, de modo de hacer procedente el recurso de casación solo en el primer supuesto. Este criterio ya ha sido aplicado en múltiples oportunidades por el máximo tribunal, sin embargo, hasta el momento el razonamiento no ha sido adoptado por los tribunales inferiores. Se hará una revisión crítica de esta nueva jurisprudencia, para la oportunidad en que es aplicada y conocer sus fundamentos.

I. Introducción

La influencia de la jurisprudencia de los Tribunales Ambientales y la Corte Suprema en la manera cómo entendemos el procedimiento ambiental es evidente. Un aspecto que recibe cada vez más interés, en la medida en que se consolida su desarrollo jurisprudencial, es la discusión sobre la procedencia de los recursos de casación o apelación para impugnar la sentencia que pone fin al procedimiento ante los Tribunales Ambientales. Esto, ya que los fallos recientes han problematizado la clasificación de este tipo de resoluciones y con ello variado el recurso correspondiente.

Así, el criterio jurisprudencial reciente de la Corte Suprema en materia de impugnación ha tendido a restringir la procedencia del recurso de casación solo a determinados casos y ampliado la del recurso de apelación, al variar su concepción sobre aquellas sentencias que pueden calificarse como definitivas.

Con fecha 6 de diciembre de 2021, la Corte Suprema dictó dos resoluciones relativas a esta materia. En la primera, a propósito del caso “Hidroeléctrica Llancalil”, conociendo de un recurso de queja, dispuso de oficio que la apelación que había sido declarada inadmisible debía ser admitida a tramitación. En la segunda, en el caso “EFE-Rancagua Express”, conociendo de un recurso de casación que estimó inadmisible, anuló de oficio el acto administrativo que había dado origen al procedimiento.

A continuación reviso brevemente ambos casos para luego pasar a desarrollar el fundamento de este criterio jurisprudencial.

II. Revisión de los casos

1. Caso Hidroeléctrica Llancalil

El caso “Hidroeléctrica Llancalil” inició con dos recursos que buscaban impugnar la Resolución Exenta N°26/2019 que había calificado ambientalmente favorable el proyecto “Pequeña Central Hidroeléctrica Llancalil”, una central de generación hidroeléctrica de pasada que buscaba instalarse en territorio mapuche, encapsulando un río que además servía para actividades turísticas.

Estos recursos fueron, por una parte, una reclamación de quienes habían formulado observaciones (“Reclamación PAC”) y, por la otra, una solicitud de invalidación de quienes no habían formulado observaciones y alegaban diversas ilegalidades en el procedimiento y en la fundamentación de la resolución de calificación ambiental (RCA).

El recurso de Reclamación PAC fue parcialmente acogido, retrotrayéndose el procedimiento para ordenar al titular añadir mayores antecedentes sobre el medio humano y otros aspectos. En tanto, la resolución de la solicitud de invalidación, pese a que trataba sobre otras materias, fue rechazada por la Comisión de Evaluación por estimarse que el procedimiento había perdido su objeto con ocasión del acogimiento de la Reclamación PAC. De esta forma, no existió un pronunciamiento sobre las ilegalidades denunciadas, sino que una mera remisión a la pérdida de objeto en el procedimiento.

De esta última resolución se dedujo la reclamación contemplada en el artículo 17 N°8 de la Ley 20.600 ante el Tribunal Ambiental de Valdivia, alegándose por los recurrentes que de todas formas se hacía relevante que existiera un pronunciamiento sobre los aspectos considerados ilegales, ya que el solo hecho de haberse retrotraído el proceso no acarreaba necesariamente la nulidad de la RCA. Sin embargo, el Tercer Tribunal Ambiental, conociendo los argumentos de las partes, acogió la defensa del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) relativa a la pérdida de objeto del procedimiento, causada por la revocación de la RCA Nº26/2019 y rechazó la reclamación.

Los recurrentes, advirtiendo el estado actual de la jurisprudencia de la Corte Suprema relativo a la procedencia del recurso de casación, dedujeron un recurso de apelación, el que fue declarado inadmisible por el tribunal. El Tribunal adujo que, por expresa disposición del artículo 26 de la Ley 20.600, el recurso procedente en contra de una sentencia definitiva (como la calificó el tribunal), es el recurso de casación y no el de apelación. Frente a esta denegación, las partes dedujeron recurso de hecho.

Conociendo del recurso de hecho que tuvo lugar luego de esta última resolución que declaró inadmisible la apelación, la I. Corte de Apelaciones de Valdivia coincidió con el criterio del Tribunal, rechazando el recurso. Lo anterior, fundado en que, tratándose de una sentencia definitiva, “sólo procede el recurso de casación, sin que la norma aludida en el considerando precedente establezca diferencias respecto de aquellas que resuelven el asunto atendiendo a cuestiones de fondo o de forma”.^[1]

En contra de esta sentencia se interpuso recurso de queja, el que fue resuelto el 6 de diciembre de 2021 por la Corte Suprema^[2] la que, declarando inadmisible la queja, anuló de oficio la resolución del Tribunal Ambiental. La Corte, aunque declaró inadmisible la apelación, coincidió con los apelantes quienes sostenían que, habiéndose rechazado la cuestión por meras razones formales, procedía el recurso de apelación y no el de casación. Pasaremos a analizar los argumentos en el siguiente acápite.

2. Caso EFE-Rancagua Express

En      la misma fecha en que se emitió la sentencia anterior, la Corte Suprema dictó otra sentencia relevante en la materia. Se trata del caso EFE, el que se inició con la solicitud de invalidación que presentó un grupo de vecinos en contra de la Resolución Exenta Nº 373 de 2016 que calificó como ambientalmente favorable el proyecto “Mejoramiento Integral de la Vía Ferroviaria Tramo Santiago-Rancagua”, pero que no fue resuelto ya que la autoridad decidió inhibirse de conocerlo por haberse interpuesto, por parte de terceros, un recurso de protección en contra de la misma resolución.

En contra de dicha resolución se dedujeron reclamaciones del artículo 17 Nº8 de la Ley 20.600, que fueron acumuladas para su tramitación y fallo. Estas reclamaciones fueron rechazadas por el Tribunal Ambiental de Santiago, que concordó con la autoridad en su deber de inhibirse de conocer una materia que se encuentra en conocimiento de los tribunales de justicia, pese a que la parte que planteó la solicitud a la Administración sea distinta de aquella que inició el proceso jurisdiccional, puesto que al hacerse parte como tercero le afectarían las mismas limitaciones.

En particular, la sentencia del Tribunal Ambiental que rechazó la reclamación, lo hizo fundándose en las defensas argüidas por el Servicio de Evaluación Ambiental (“SEA”) para sostener que se extiende el efecto inhibitorio a los terceros coadyuvantes, analizando bajo los argumentos planteados por ambas partes si la resolución del Director Ejecutivo adolecía de un vicio de legalidad o no, concluyendo que estaba debidamente fundada.

Con el objeto de impugnar esta sentencia se presentaron dos recursos diferentes por parte de ambos reclamantes. Primero, siguiendo la comprensión “tradicional” del artículo 26 de la Ley 20.600, una parte dedujo recurso de casación. Luego, atendiendo a los criterios jurisprudenciales recientes ya expuestos por la Corte Suprema, la otra parte interpuso un recurso de apelación. Ambos recursos sufrieron destinos diversos, sin que, como podría haberse esperado, tuviera mayor suerte el que siguió el criterio recientemente establecido por el máximo tribunal.

Deducido el recurso de apelación, el Tribunal Ambiental de Santiago lo declaró inadmisible, argumentando que, al tratarse la resolución impugnada de una sentencia definitiva y según lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 20.600, no procede el recurso de apelación para impugnar esta sentencia. ^[3]

Para revertir esta decisión, se dedujo recurso de hecho ante la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, la que rechazó el recurso replicando los argumentos del Tribunal Ambiental.^[4] De esta forma, se puso término a las posibilidades de impugnación de los recurrentes que optaron por esta vía.

En cambio, el resultado de aquellos que optaron por deducir recurso de casación, basándose en la interpretación tradicional del artículo 26 de la ley 20.600, corrieron mejor suerte solo por casualidad: la Corte Suprema, fiel a su criterio jurisprudencial cada vez más consolidado, declaró inadmisible la casación, por estimar que la resolución que confirmó la inadmisibilidad de la solicitud de invalidación dictada por el Director Ejecutivo del SEA es de aquellas que, si bien hace imposible la continuación del proceso, no resuelve el fondo de la cuestión debatida. Por lo tanto, según este criterio, la resolución no sería una sentencia definitiva y no sería procedente la casación sino que la apelación.^[5] Sin embargo, por fortuna para los recurrentes, la Corte Suprema anuló de oficio no solo la sentencia del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, sino que además la resolución del Director Ejecutivo que dictaminó inhibirse de conocer las solicitudes de invalidación por estimar que existían vicios que hacían forzoso ejercer esa facultad.

Así las cosas, actualmente no hay claridad para ejercer el derecho de impugnar las resoluciones de los Tribunales Ambientales que resuelvan sobre asuntos formales del procedimiento. Mientras la Corte Suprema mantenga esta doctrina y los Tribunales Ambientales o las Cortes de Apelaciones no recojan y apliquen este criterio, persiste la incógnita sobre si se tramitará con éxito un recurso de casación o de apelación en este escenario. Vale la pena, de cualquier modo, analizar esta argumentación.

III. Análisis de la argumentación de la Corte Suprema.

El razonamiento que desarrolla la Corte Suprema para justificar la improcedencia del recurso de casación se ha reiterado en diversas sentencias manteniéndose prácticamente invariable.^[6] En términos simples, el máximo tribunal actualmente distingue si la sentencia que pone término a la instancia resuelve o no lo que denomina “el fondo de la cuestión debatida”, el que identifica en realidad con la cuestión principal que es objeto del procedimiento administrativo. Así, solo aquellas sentencias en que sí se dirime sobre dicho fondo serán susceptibles de ser impugnadas vía recurso de casación. Las demás, en tanto, no siendo sentencias definitivas propiamente tales, no harían procedente la casación.

Los términos de esta distinción desafían la comprensión de los propios Tribunales Ambientales tienen de sus resoluciones, denominadas por ellos como sentencias definitivas y que en razón de esta clasificación fundaron, en ambos casos comentados, la declaración de improcedencia de otros recursos distintos de la casación deducidos en su contra.

Según el criterio varias veces sostenido por la Corte Suprema, la conclusión emana de la aplicación de tres artículos: el artículo 26 de la Ley 20.600 y los artículos 767 y 158 del Código de Procedimiento Civil. El texto del artículo 26 de la Ley 20.600, en lo relativo a la procedencia del recurso de apelación, señala:

“Artículo 26.- Recursos. En estos procedimientos sólo serán apelables las resoluciones que declaren la inadmisibilidad de la demanda, las que reciban la causa a prueba y las que pongan término al proceso o hagan imposible su continuación. De este recurso conocerá la Corte de Apelaciones en cuyo territorio jurisdiccional tenga asiento el Tribunal Ambiental que haya dictado la resolución apelada”. (énfasis agregado)

Mientras que en lo relativo a la procedencia del recurso de casación, el mismo artículo se pronuncia restringiendo las causales de procedencia y el tipo de resolución en contra de las que es admisible, señalando que este será plausible únicamente en contra de sentencias definitivas dictadas en determinados procedimientos:

“(…) En contra de la sentencia definitiva dictada en los procedimientos relativos a las materias que son de la competencia de los Tribunales Ambientales, establecidas en los numerales 1), 2), 3), 5), 6), 7) y 8), del artículo 17, procederá sólo el recurso de casación en el fondo, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil.

Además, en contra de la sentencia definitiva dictada en los procedimientos señalados en el inciso anterior, procederá el recurso de casación en la forma, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, sólo por las causales de los números 1, 4, 6 y 7 de dicho artículo. Asimismo, procederá este recurso cuando en la sentencia definitiva se hubiere omitido alguno de los requisitos establecidos en el artículo 25 de esta ley; o cuando la sentencia haya sido pronunciada con infracción manifiesta de las normas sobre apreciación de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica”.

Luego de establecida la procedencia de uno y otro recurso en términos generales, el máximo tribunal recuerda la restricción a la procedencia del recurso contenida en el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil, remitido expresamente por el artículo 26 ya citado, que puntualiza que este recurso solo tendrá lugar en contra de sentencias definitivas inapelables:

“Artículo 767.-  El recurso de casación en el fondo tiene lugar contra sentencias definitivas inapelables y contra sentencias interlocutorias inapelables cuando ponen término al juicio o hacen imposible su continuación, dictadas por Cortes de Apelaciones o por un tribunal arbitral de segunda instancia constituido por árbitros de derecho en los casos en que estos árbitros hayan conocido de negocios de la competencia de dichas Cortes, siempre que se hayan pronunciado con infracción de ley y esta infracción haya influido substancialmente en lo dispositivo de la sentencia”.

Por último, la línea argumentativa cierra con que aquellas resoluciones que ponen término al juicio o instancia se considerarán sentencias definitivas solo si resuelven la cuestión o asunto controvertido que ha sido objeto del juicio, en aplicación del inciso segundo del artículo 158 del Código de Procedimiento Civil:

“Art. 158 (165). (…) Es sentencia definitiva la que pone fin a la instancia, resolviendo la cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio. (…)”.

Hasta aquí se sigue sin dificultad la literalidad de los artículos y su interpretación es compartida tanto en los tribunales inferiores como en el máximo tribunal: en contra de las sentencias definitivas procede el recurso casación, en contra de aquellas que terminan el procedimiento pero no son definitivas, procede el recurso de apelación. El desencuentro se encuentra en la lectura de la parte final del inciso segundo del artículo 158 del Código de Procedimiento Civil: qué se entiende por cuestión o asunto objeto del juicio. De esta respuesta se derivará qué entienden los Tribunales y las Cortes por sentencia definitiva.

Hasta aquí, a juzgar por sus decisiones, para los Tribunales Ambientales y las Cortes de Apelaciones, el asunto controvertido corresponde a la legalidad o ilegalidad del acto administrativo impugnado. Esto, en el entendido de que la competencia con la que obran proviene de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 20.600, que regula, entre otros aspectos, el contencioso administrativo ambiental y la revisión jurisdiccional de los actos administrativos de carácter ambiental.

Para la Corte Suprema, en cambio, el asunto controvertido u objeto del juicio no se reduce a la discusión sobre la mera legalidad del acto impugnado, sino que se identifica con el fondo del procedimiento administrativo que se impugna. Así, tratándose de la impugnación de actos trámite, la resolución del Tribunal Ambiental que se dicte conociendo de su impugnación nunca definirá cuestiones sustantivas sobre derecho ambiental sino únicamente procedimentales. En este marco, nunca serán comprendidas como sentencias definitivas ni serán susceptibles de ser impugnadas vía casación en el entendimiento del criterio jurisprudencial del máximo tribunal, aquellas resoluciones que resuelvan recursos deducidos en contra de actos de mero trámite.

Más allá de los reparos que se puedan esgrimir, resulta relevante constatar que el criterio jurisprudencial aquí relatado, si bien sostenido en el tiempo, no ha sido incorporado en sus decisiones por los tribunales inferiores. Es por tal motivo que llama la atención el caso Hidroeléctrica Llancalil, en que la Corte Suprema declara inadmisible el recurso de queja puesto en su conocimiento pero corrige el fondo del asunto, ordenando admitir a trámite la apelación por ajustarse al diseño recursivo que en su comprensión resulta procedente, poniendo en conocimiento de la Corte de Apelaciones este criterio.

IV. Consideraciones relevantes sobre el criterio jurisprudencial.

Los recursos judiciales tienen como presupuesto la necesidad de corregir errores humanos en la aplicación del derecho.^[7] Como parte de la concreción de la garantía del debido proceso, permiten que tribunales superiores de justicia conozcan y enmiendan las resoluciones de los tribunales inferiores que no se ajusten a derecho. Para que el sistema recursivo opere correctamente, sin embargo, es necesario que la normativa sea clara y comprendida por todos los actores. Desacuerdos como el que actualmente se desarrolla en esta materia dificulta la concreción de este derecho. La posibilidad de obtener la revisión de un tribunal de una decisión de carácter ambiental es un presupuesto del acceso a la justicia ambiental.^[8]

En el presente caso, hasta la introducción de este criterio, la norma sobre la procedencia de los recursos de casación y apelación en contra de aparentes sentencias definitivas contenida en el artículo 26 de la Ley 20.600, resultaba bastante clara. Es solo a partir de esta nueva doctrina que confunde los asuntos debatidos en el fondo del procedimiento administrativo con aquellos discutidos en el procedimiento judicial, que se genera la problemática.

Frente a la incertidumbre, cabe recordar que es al legislador a quien corresponde establecer las garantías de un racional y justo procedimiento para el desarrollo de los actos del proceso, así como establecer los mecanismos de impugnación y el tribunal que conocerá de ella. Si bien el avance de esta jurisprudencia puede obedecer a la razonable necesidad de mitigar la proliferación de recursos sobre materias especiales que la ley ordenó que fueran de conocimiento de la Corte Suprema, no es posible soslayar que aquella decisión corresponde al legislador y no a los tribunales.

El principal efecto práctico es una dificultad creciente en el acceso al recurso, pues      ambos recursos disponibles tienen un plazo fatal dentro del cual pueden hacerse valer, obligando a la parte agraviada por el vicio de la resolución impugnada a optar por uno de los dos sin certeza de que alguno de ellos sea siquiera admitido a trámite. Como efecto colateral, una serie de resoluciones administrativas que resulten ilegales pero que no resuelvan en fondo del procedimiento, no podrán ser corregidas, causando efectos tangibles en los procedimientos, dificultando el acceso a la justicia.

La interpretación aplicada por la Corte Suprema es una lectura restrictiva de las normas que regulan el diseño recursivo ambiental. Esta óptica resulta contraria a lo que ha planteado la propia Corte en otras oportunidades al pronunciarse sobre el derecho al recurso, en las que ha sostenido que en materia ambiental debe optarse por aquella lectura que garantice la revisión de las resoluciones en lugar de aquella que lo impida.^[9] Lo ha hecho citando a Romero que, en su manual de Derecho Procesal expone que es un principio general del Estado de Derecho que no se debe negar arbitrariamente el acceso a la acción:

“Se podría decir que en relación al ejercicio de este derecho existe como pauta rectora el principio pro actione, en virtud del cual los órganos judiciales deben interpretar los diferentes requisitos y presupuestos procesales de un modo más favorable con el derecho constitucional a obtener la protección judicial de los derechos, debiendo rechazarse in limine litis las tesis rígidas o formalistas que puedan privar a las personas de obtener una tutela judicial efectiva.”^[10]

Por último, pueden dar lugar a resoluciones contradictorias aquellos casos en que distintas partes deduzcan cada una un recurso diferente, lo que ha ocurrido en casos como los comentados en que, por una parte, la Corte Suprema resuelve de oficio un evidente vicio procesal y, por la otra, la Corte de Apelaciones respectiva accede a conocer del recurso de apelación ya sea por decisión propia o luego de que sea así ordenado por la misma Corte Suprema. En este escenario serían dictadas dos sentencias igualmente válidas y ejecutables pero cuyo contenido puede ser diverso, situación repudiada por el derecho.

V. Conclusiones

Que la Corte Suprema haya resuelto con la misma fecha los casos Hidroeléctrica Llancalil y EFE-Rancagua Express nos invita a revisar el modo en el que se plantea su jurisprudencia sobre la procedencia del recurso de casación en contra de sentencias dictadas por los Tribunales Ambientales.

En ambos casos comentados, fallando de oficio, la Corte Suprema hizo prevalecer su propia concepción sobre el diseño recursivo de la Ley 20.600, Esta comprensión consiste en que solo aquellas sentencias dictadas por un tribunal ambiental que resuelvan el fondo del procedimiento administrativo que les dio origen, serán entendidas como sentencias definitivas en los términos del artículo 158 del Código de Procedimiento Civil.

Hasta la fecha, este criterio no es recogido por los tribunales inferiores, lo que genera falta de seguridad jurídica para las partes en juicio, siendo incierta el día de hoy la vía de impugnación correcta que permitirá la efectiva intervención de un tribunal superior que corrija el vicio denunciado.

Esta inconsistencia aumenta el peligro de la dictación de sentencias contradictorias y se aleja de lo planteado por el legislador. Si bien probablemente obedece a la razonable necesidad de limitar el número de causas que son conocidas por la Corte Suprema en estas materias, tal límite corresponde únicamente a la ley. En el intertanto, lo que procede es que tanto el máximo tribunal como los tribunales inferiores interpreten ampliamente las disposiciones que permiten a las personas acceder a los recursos jurisdiccionales, lo que, de no ser así, representa un límite serio al acceso a la justicia ambiental.

Bibliografía

Bermudez Soto, Jorge, “El acceso a la información pública y la justicia ambiental”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 2010, n.34, pp.571-596.

Rana, Cristian; Mosquera, Mario, Los Recursos Procesales, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2010.

Romero, Alejandro, Curso de Derecho Procesal Civil. La acción y la protección de los derechos, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, Tomo I, 2006.

Jurisprudencia

Sentencia del pleno de la Corte Suprema, 19 de diciembre de 2018, causa rol 12.048-2018.

Sentencia Corte Suprema, 6 de diciembre de 2021, causa rol 44.801-2020.

Sentencia Corte Suprema, 6 de diciembre de 2021, causa rol 71.706-2021.

Sentencia Corte de Apelaciones de Valdivia, 3 de septiembre de 2021, causa rol 3-2021.

Legislación

Ley 1.552, Código de Procedimiento Civil

Ley 20.600, Crea los Tribunales Ambientales

^[1] Sentencia Corte de Apelaciones de Valdivia, 3 de septiembre de 2021, causa rol 3-2021.

[2] Sentencia Corte Suprema, 6 de diciembre de 2021, causa rol 71.706-2021.

^[3] Resolución Segundo Tribunal Ambiental de Santiago, 8 de abril de 2020, casusa rol R-171-2018.

[4] Sentencia Corte de Apelaciones de Santiago, 31 de diciembre de 2020, causa rol 5-2020.

^[5] Sentencia Corte Suprema, 6 de diciembre de 2021, causa rol 44.801-2020.

^[6] Tal vez el más relevante es el planteado por el Pleno en la causa rol 12.803-2018, caso en el que se solicitó uniformar criterios en relación a la invalidación impropia, pero en su lugar se declaró inadmisible la casación en virtud de estos argumentos. Sentencias Corte Suprema en las causas: 23.085-2018, 28.886-2019, 27.083-2019, 3.572-2018, 7,359-2018 y 23.085-2018

^[7] Maturana, Cristian; Mosquera, Mario, Los Recursos Procesales, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2010, p. 21.

^[8] Bermudez Soto, Jorge, “El acceso a la información pública y la justicia ambiental”, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 2010, n.34, pp.571-596.

^[9] Para este asunto ver sentencia de la Corte Suprema en la causa rol 53.133-2021 de fecha 20 de agosto de 2021 y 14.607-2019.

^[10] Romero, Alejandro, Curso de Derecho Procesal Civil. La acción y la protección de los derechos, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, Tomo I, 1° ed., 2006, p. 69.

* Fotografía de José Carrasco Medina.