Viviendas sociales, Arborización y Buen Vivir, González 2022

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Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad de Concepción. Magíster (c) en Derecho Público, Universidad de Concepción.
Email: gonzalezjoseignacio6@gmail.com

Resumen

La cuestión del derecho a la vivienda digna no se encuentra adecuadamente desarrollada en nuestro medio. Una muestra de ello son las viviendas sociales que carecen de la más mínima arborización, siendo inexistentes las condiciones de equipamiento basales para un desarrollo humano aceptable. En este orden de ideas, el presente trabajo busca poner de relieve la necesidad de contar con una arborización adecuada con especies nativas, en los programas habitacionales que se realicen. Para ello, se analiza el actual marco jurídico aplicable, revisando fuentes tanto a nivel interno como internacional, para luego contrastar el actual escenario constitucional con las bondades que ofrecía la propuesta constitucional recientemente rechazada. Finalmente se plantea la incorporación de la arborización nativa como una cuestión íntimamente asociada a la problemática de la materialización de derechos sociales, y de la gestión territorial integrada, planteando algunas propuestas para reenfocar la normativa técnica que sustenta la decisión política de planeamiento y edificación de estos proyectos sociales de viviendas.

I. Introducción

El sistema de política habitacional chileno responde a un esquema normativamente disgregado, y cuyo punto gravitante se radica en la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Las herramientas normativas para ejecutar conjuntos habitacionales se ubican fundamentalmente en los artículos 55 de la LGUC y 1° letra e) del D.L 3.516 del Ministerio de Agricultura, que establece normas sobre división de predios rústicos.

Sobre las viviendas sociales en particular, se ha desarrollado una profusa normativa reglamentaria que regula el otorgamiento de subsidios habitacionales para contribuir al desarrollo de programas habitacionales sectorizados según los segmentos socioeconómicos a los que se aplican. Así, en este marco se ubican, de manera principal, el decreto N° 1, de 2011, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), que “Aprueba Reglamento del Sistema Integrado de Subsidio Habitacional”; el decreto N° 174, de 2005 (MINVU), que “Reglamenta Programa Fondo Solidario de Vivienda”; y el decreto N° 49, de 2012 (MINVU), que “Aprueba reglamento del Programa Fondo Solidario de Elección de Vivienda”.

Pues bien, cabe plantear la interrogante acerca de la factibilidad de implementar un sistema de arborización compuesto por especies nativas, en aquellos programas habitacionales correspondientes a proyectos que se ejecuten en sectores desprovistos de especies arbóreas, situados en las faldas de cerros, localizados en sectores adosados al límite urbano que estén expuestos al escurrimiento de aguas, o que se ejecuten fuera del radio urbano, en virtud de la excepción establecida en el artículo 1° del DL 3.516. 

En este aspecto, la normativa vigente en Chile que regula el arbolado urbano (estructura jurídica, política e institucional) es insuficiente. Ésta es débil y desigual, y su aplicación depende mucho del lugar en donde estén ubicados los árboles o se pretenda plantar (Alvarado et al., 2014, p. 29).

Lo cierto es que en nuestra realidad, es fácilmente constatable la existencia de conjuntos habitacionales que, correspondiendo a los segmentos más modestos de la población, quedan desprovistos no solo del adecuado equipamiento comunitario, sino también de una adecuada arborización. Lo anterior no solo constituye un serio límite al derecho al buen vivir y a la vivienda digna, sino que también significa eludir una importante oportunidad de contribución al medio ambiente a través de medidas que mitiguen el daño que genera el desarrollo de actividades humanas (residenciales o habitacionales) en el medio que la circunda, así como del siempre conveniente desarrollo de medidas que contribuyan a evitar desbordes en zonas ribereñas, desplomes en zonas que se encuentran situadas en la falda de cerros, aridez del suelo, la adecuada absorción de aguas que escurren en invierno, o por razón de la simple –aunque tan necesaria– sombra estival, entre otras.

Lo anterior, sin dejar de considerar, desde luego, la trascendencia que tienen los árboles nativos en el desenvolvimiento de la vida en comunidad, desde las manifestaciones más sencillas de los juegos de niños y niñas, hasta expresiones más propias de la adultez, tales como las prácticas deportivas en canchas vecinales u otras instancias de la mayor

II. Breves referencias al desarrollo relevante del tema en el concierto internacional

1. La Carta Mundial de la Naturaleza 1982

La Resolución 37/7, de la Asamblea general de las Naciones Unidas, aprobada el 28 de octubre de 1982 (denominada Carta Mundial de la Naturaleza), consagra, dentro de sus principios generales –y en lo que nos resulta pertinente–, el de conservación, en cuya virtud se concederá protección especial a aquellas partes de la tierra de carácter singular, a los ejemplares representativos de todos los diferentes tipos de ecosistemas y a los hábitats de las especies o en peligro (I.3); en lo referido a las funciones para materializar sus principios, señala que “[e]n la planificación y realización de las actividades de desarrollo social y económico, se tendrá debidamente en cuenta el hecho de que la conservación de la naturaleza es parte integrante de esas actividades” (II.7), añadiendo que, para controlar las actividades que puedan tener consecuencias sobre la naturaleza, aquellas zonas “que resulten perjudicadas como consecuencia de actividades humanas serán rehabilitadas y destinadas a fines conformes con sus posibilidades naturales y compatibles con el bienestar de las poblaciones afectadas” (Asamblea General ONU, 28 octubre 1982, II.11 letra e).

2. Informe Brundtland

Tal como se establece en el Informe Brundtland (1987), las perspectivas de una ciudad –o de una población– dependen esencialmente del lugar que ocupa en el sistema urbano nacional e internacional. En este sentido, el avance de la industria y ciertas empresas de servicios los ha llevado a situarse en zonas rurales (Brundtland, 1987, p. 266). 

Pese a que el informe fue publicado en 1987, su diagnóstico, con algunos matices, se mantiene plenamente vigente en nuestra realidad social. De este modo, “[c]ualquiera que sea su forma, los alojamientos económicos tienen en general tres características comunes. En primer lugar, la infraestructura y los servicios, cuando existen, son inadecuados -incluidas las cañerías de agua, los desagües u otros medios de destrucción higiénica de basuras. En segundo lugar, las personas viven en condiciones de estrechez y de hacinamiento […] En tercer lugar, las personas necesitadas construyen normalmente en terrenos inadecuados para el alojamiento humano: llanuras inundadas, desiertos polvorientos, colinas propensas a desprendimientos de tierras o cerca de industrias contaminantes. Escogen estos lugares debido a que el bajo valor comercial del terreno les evita quizás el desahucio” (Brundtland, 1987, p. 280). 

Sobre dicha base, la recomendación ofrecida en el documento señala que la intervención del Estado “debe ser reorientada para obtener efectos máximos de limitados recursos y mejorar las condiciones de alojamiento de los pobres”, delineando un listado de prioridades de intervención, entre las que nos interesa aquella relacionada con “planificar y orientar la expansión física de la ciudad a fin de prever y distribuir el terreno necesario para las nuevas viviendas, la agricultura, los parques y las zonas de juegos para los niños” (Brundtland, 1987, p. 281). 

Este texto resulta aplicable a aquellos asentamientos de viviendas sociales situadas tanto dentro del radio urbano, como aquellos asentamientos localizados en la zona no urbana (crecimiento inorgánico de los centros poblados). Y es que ciertamente, la política adoptada en nuestro país en relación a viviendas sociales ha permitido el desarrollo de proyectos habitacionales de acceso vía subsidios habitacionales en puntos alejados de los centros urbanos, desprovistos del adecuado equipamiento, y del más elemental estándar de calidad de vida, cuestión que agrava las diferencias sociales y re-significa la desigualdad mediante una suerte de efecto de segregación. 

III. Situación actual vs. Proyecto nueva Constitución

1. El marco constitucional

El texto supremo actual guarda silencio respecto al derecho a la vivienda y buen vivir. Solo garantiza el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, lo cual no otorga un marco normativo completo y menos un sistema de principios a partir de los que sea posible desarrollar el tema en cuestión, y que habilite al legislador para disponer las acciones tendientes a materializar lo que aquí se propondrá.

2. La propuesta de Nueva Constitución

El proyecto constitucional consideraba el derecho a la vivienda digna y al buen vivir, a partir de cuyos lineamientos rectores debían desarrollarse las políticas habitacionales con criterios de progresividad, enfoque hacia el estímulo de lo comunitario y del desarrollo del ambiente en armonía con la naturaleza, de acuerdo a una interpretación sistémica de los artículos 8°, 17.2, 20, 21.1, 26.3, 51 y 52 del proyecto. Esto era reforzado por el deber del Estado de garantizar y promover los derechos de la naturaleza (art. 103), en concordancia con el derecho de toda persona de vivir en un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (art. 104), así como al derecho al aire limpio durante todo el ciclo de vida (art. 105), contando el Estado con una cláusula de habilitación legal para disponer restricciones al ejercicio de determinados derechos para proteger el medio ambiente y la naturaleza (art. 106). 

Ciertamente, ofrecía al legislador un marco concreto y de criterios amplios para desarrollar las diversas políticas habitacionales, ubicando al de la vivienda digna como centro gravitante de ellas, y cuyas aristas apuntaban no solo a lo interior de la vivienda sino a su faceta exterior –comunitaria–, de cuya lectura podemos colegir una cierta intención del constituyente en orden a concretar el buen vivir, en cuanto a principio internacional rector en materia ambiental. 

3. Participación comunitaria, autoridad local, gestión urbana

Las posibilidades de desarrollo son distintas en cada ciudad y deben ser evaluadas dentro del contexto de su propia región, dado que lo que es eficaz en una ciudad puede ser totalmente inadecuado en otra. Aunque quizás sea necesaria la ayuda técnica de los órganos centrales, únicamente un gobierno local fuerte puede asegurar que las necesidades, costumbres, formas urbanas, prioridades sociales y condiciones ambientales de la zona local se reflejen en los planes locales de desarrollo urbano (Brundtland, 1987, p. 277). Lo anterior debe complementarse con adecuados y eficaces mecanismos de participación de la comunidad local, teniendo como centro gravitante la organización vecinal, y como complemento necesario la existencia de programas de ayuda institucionalizados a fin de que los ministerios u organismos públicos colaboren continuamente con las organizaciones comunitarias en la gestión ecológica del espacio (Brundtland, 1987, p. 279).

Sobre este particular, la Constitución vigente guarda silencio. Por su parte, la propuesta de nueva constitución entregaba un articulado orgánico que estatuía las bases de la organización comunitaria como primera instancia de participación, asociándole un rol protagónico al diseño de gobierno local propuesto, en relación a la gestión del suelo y la salvaguardia del medio ambiente, asignándole un importante papel a la participación comunitaria y las organizaciones vecinales (ello resulta de la lectura de los artículos 197; 202 letras e, g, h, k, y n; 209, y 210 del texto propuesto).

IV. Arborización nativa en proyectos habitacionales de viviendas sociales

Circunscribiéndonos a una cuestión de política pública habitacional, podemos apreciar en nuestra realidad que se desarrollan proyectos sobre la base del sistema de subsidios habitacionales, como también de viviendas de emergencia y de viviendas sociales, que muchas veces se localizan en lugares desprovistos del más mínimo equipamiento, y alejados del radio urbano. 

Esta situación expone una realidad gráfica de segregación urbana que, desde un parámetro interseccional, suele agravar el fenómeno de la discriminación. Más allá de una cuestión de imagen (que por cierto afecta el fondo), apuntamos a la arista técnica, asociada a grupos de viviendas que se localizan muchas veces en el faldeo de cerros (marginadas de los centros más poblados de una urbe), o bien en zonas no urbanas

carentes de arborización, e incluso de la vegetación mínima, lo que, entre otros aspectos, conlleva la incomodidad cotidiana de lidiar con el sol desde el amanecer hasta el atardecer, acompañado de condiciones climáticas que podrían ser perjudiciales para la salud de la población. 

Los árboles, concebidos en su realidad más pedestre, sirven para otorgar sombra estival. Y bajo esta bondad, abarcamos beneficios propios del desarrollo humano, como la disponibilidad de espacio para juegos infantiles, esparcimiento para la población de mayor edad, espacios para el reposo y arrullo de animales domésticos, y para la tan ansiada sombra en verano. Mayor relevancia adquiere, por cierto, cuando se trata de proyectos habitacionales en zonas de fuerte presencia indígena, lo cual adquiere un sentido que colinda con los aspectos espirituales de la vida humana (importan a este respecto los deberes asumidos por el Estado de Chile en el Convenio N° 169, de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por el decreto N° 236, de 2008, del Ministerio de RR.EE). 

Lo cierto es que la cuestión del derecho a la vivienda digna, y a la calidad de vida tanto en su faceta interior, como en la del exterior de las viviendas, no es una cuestión adecuadamente desarrollada en nuestro medio. Así, solemos notar conjuntos de viviendas sociales carentes de la más mínima arborización, siendo inexistentes las condiciones de equipamiento basales para un desarrollo humano aceptable. 

Y es que en verdad, la arborización va más allá de una cuestión de aspecto del entorno y de la calidad de vida exterior de la población más vulnerable; tiene que ver también con asociar a la política habitacional objetivos de orden ambiental, pues sabido es que la arborización urbana –cuando es nativa– genera efectos sociales positivos, tales como ayudar a: i. mantener temperaturas en niveles aceptables en épocas de verano; ii. mejorar la calidad del aire por atrapar el material particulado en sus hojas y iii. otorgar valor estético al entorno urbano, todo ello con innegable influencia en la calidad de vida de los habitantes. 

Asimismo, dentro de los beneficios generados por la presencia de árboles nativos en zonas no urbanas puede mencionarse que: i. son plantas adaptadas a las condiciones climáticas locales, no requiriendo riego por cuanto pueden sobrevivir con la cantidad de lluvia que cae durante el año, descartándose así el gasto de agua y recursos en su mantención (especialmente en épocas veraniegas); ii. contribuyen a la firmeza de la tierra, previniendo desplomes en terrenos con pendientes y iii. hasta cierto punto pueden mitigar inundaciones, pues, en conjunto con la vegetación, aumentan la infiltración de agua al suelo y disminuyen la escorrentía superficial, cuestión que no solo es aplicable a los árboles sino también a los arbustos. Sobre esto último, se señala que “[l]a utilización de arbustos nativos en el paisajismo es, además, una ayuda a la conservación de las especies, particularmente de aquellas que están en estado crítico. Propagarlas ayudará a conservar su patrimonio genético y a conocer su biología, de ese modo se contribuye a la restauración de ambientes plantándolas en los sitios donde crecían naturalmente” (CORMA, 2014, p.20).

1. Propuestas de reforma

En primer lugar, resulta recomendable –en el marco de un ejercicio de lege ferenda– modificar el artículo 55 de la LGUC, en cuanto a considerar la arborización nativa como requisito en aquellos proyectos que son admitidos como excepciones necesarias para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales, para obtener subsidios estatales.

Así, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la SEREMI de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de arborización nativa conforme a los criterios urbanísticos considerados por dicha repartición, los que se complementarán con parámetros científicos derivados del estudio de la localidad de que se trate, siendo elaborado este último por la precitada SEREMI de Agricultura.

De esta manera, el marco normativo básico para el sostén de esta iniciativa se sostendría a partir del artículo 55 de la LGUC, en relación con el artículo 1° letra e) del DL 3.516, en cuanto cláusula que habilita el desarrollo de esta clase de proyectos habitacionales desplazados del radio urbano. 

En segundo lugar, resulta de interés considerar el rol que cumple el SEIA en la materia, y proyectar cómo podría influir su intervención. En este aspecto, si bien para subdividir terrenos para urbanizar en zona rural le cabe una intervención especializada a los Ministerios de Agricultura y Vivienda y Urbanismo, la incidencia más relevante a efectos de lo que aquí tratamos le corresponde al SEA; es a través del Permiso Ambiental Sectorial  N° 160 que se indican los lineamientos para que esas reparticiones públicas den su visto bueno al proyecto a ejecutar, siendo relevantes a este efecto los de “Caracterización del suelo” (Recordon, 2022, p. 142-148). 

Ahora bien, desde este enfoque, cabe focalizar la atención en el examen de compatibilidad territorial de los proyectos habitacionales que se presenten en el marco de la normativa recién analizada (artículos 55 LGUC cfr. art. 1°, letra e) del DL Nº 3.516). Este examen no ha de entenderse solo referido a lo ambiental, sino también a lo social y cultural, de conformidad con los compromisos adquiridos a nivel internacional por el Estado de Chile. 

Sobre el particular, en el Título II de la ley N° 19.300, de los Instrumentos de Gestión Ambiental, Párrafo 2, Del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, se encuentra el art. 8°, inciso tercero, que establece “Sin perjuicio de los permisos o pronunciamientos sectoriales, siempre se requerirá el informe del Gobierno Regional, del Municipio respectivo y la autoridad marítima competente, cuando corresponda, sobre la compatibilidad territorial del proyecto presentado”, lo que ha de entenderse como la necesidad de coherencia entre los proyectos y los contenidos normativos de los instrumentos de ordenamiento territorial (Astorga, 2017, p. 262 y 263). Vale decir, la incorporación de la arborización nativa en proyectos habitacionales de viviendas sociales, con especial enfoque en aquellos situados en zonas no urbanas, han de considerar las características ambientales, hídricas, de vegetación y del suelo a objeto de su idónea materialización. 

En este sentido, el punto 11, letra c), de la Carta Mundial de la Naturaleza, establece que “[l]as actividades que puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se realizarán con suficiente antelación estudio de los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la naturaleza; en caso de llevarse a cabo, tales actividades se planificarán y realizarán con vistas a reducir al mínimo sus posibles efectos perjudiciales” (Asamblea General ONU, 28 octubre 1982, 11 letra c). 

Finalmente, el cumplimiento de las virtuales exigencias precitadas puede ser incentivado a través de la existencia de estímulos para los contratistas que oferten en el marco de las licitaciones para la ejecución de obras convocadas por el MINVU. De este modo, puede resultar plausible contemplar una modificación al Decreto N° 236/2003 (MINVU) que ‘Aprueba las Bases Generales Reglamentarias para los contratos de ejecución de obras que celebren los Servicios de Vivienda y Urbanización’, Título 2°, artículo 22 y siguientes, consignando como criterio de evaluación de ofertas, o a lo menos para el otorgamiento de bonificación en los puntajes de evaluación, la existencia de arborización nativa adecuada al territorio en el que se ejecutará el proyecto habitacional.

V. A modo de colofón. Materialización de derechos sociales y gestión territorial integrada

Conviene recordar que la cuestión planteada se asocia íntimamente con la problemática de la materialización de derechos sociales, y de la gestión territorial integrada. 

Y es que “[l]a libertad, sin los presupuestos fácticos de su ejercicio, carece de valor […] Los derechos fundamentales se realizan conforme con las instituciones públicas. Estas “estimulan” a los derechos fundamentales a partir de su dimensión prestacional-estatal (relaciones de prestación que fomentan los derechos fundamentales)” (Häberle, 2019, p. 166). 

En este orden de ideas, puede sostenerse que los derechos sociales, el derecho a vivir en un  medio ambiente libre de contaminación, y a la vivienda digna (en su faceta externa), sirven a la creación de los presupuestos materiales de los derechos fundamentales, especialmente en lo que se refiere a los derechos de libertad tradicionales, y la desarrolla (Häberle, 2019, p. 164).

De esta manera, el derecho a una vivienda digna en su faceta externa (vida en comunidad, calidad de vida) se ve sostenida, en parte, por un medio natural idóneo para el desarrollo de lo humano, a cuya materialización debe contribuir el Estado por medio de sus instituciones. 

Esta labor de gestión se concentra fundamentalmente en la administración, en los mecanismos reguladores y de gestión urbana y ambiental. Y en este marco cabe hablar de la Gestión Territorial Integrada, entendida como un modelo de gestión en el cual los servicios públicos nacionales, desconcentrados y descentralizados operan en las regiones con una perspectiva territorial, buscando convergencias y sinergias con los demás servicios, ofreciendo productos más idóneos, mejorando el uso de los recursos públicos y logrando un mayor beneficio para los usuarios (Astorga, 2017, p. 619). 

Y es que esto último tiene como fundamento que la aproximación territorial al entendimiento de los fenómenos del desarrollo humano, se funda necesariamente en reconocer que el factor espacial tiene gran relevancia, por cuanto se reconoce que éste necesariamente interactúa tanto con otros fenómenos de orden socioeconómico como también con aquellos que ocurren en el medio natural (Astorga, 2017, p. 620 y 621), todo lo cual –visión espacial y visión sistémica– contribuye a un enfoque integrador del problema habitacional y ambiental en cuanto a derechos de contenido eminentemente social.

 

Bibliografía

Alvarado, A., Guajardo, F. y Devia, S. (2014). Manual de plantación de árboles en áreas urbanas, (1ªed.). https://www.conaf.cl/cms/editorweb/institucional/Manual_de_Plantacion_de_Arboles_en_Areas_Urbanas.pdf

Astorga, E. (2017). Derecho ambiental chileno. Parte general. Thomson Reuters.

Corporación Chilena de la Madera (CORMA). (2014). Guía de Campo: Arbustos Nativos Ornamentales del Centro Sur de Chile (M. Riedemann, G. Aldunate & S. Teillier, Eds.). CORMA.

Häberle, P. (2019). Los derechos fundamentales en el Estado prestacional. Palestra Editores.

Recordon, J. (2022). Régimen jurídico de los Permisos Ambientales Sectoriales. Ediciones Jurídicas de Santiago

Papa Francisco, (2015), Carta Encíclica Laudato Sí (2 ed.). Ediciones San Pablo.

Otras fuentes

Convención Constitucional. (14 de mayo de 2022). Borrador Nueva Constitución. https://www.chileconvencion.cl/wp-content/uploads/2022/05/PROPUESTA-DE-BORRADOR-CONSTITUCIONAL-14.05.22-1-1.pdf 

Ministerio de Relaciones Exteriores. (2 de octubre de 2008).  Decreto N°236/2008, Promulga el Convenio N°169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo. 

Brundtland, G.H. (1987). Our Common Future: Report of the World Commission on Environment and Development. UN-Dokument A/42/427. http://www.un-documents.net/ocf-ov.htm

Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). (28 de octubre de 1982). Resolución N°67/97, “Carta de la Naturaleza”.