La bienvenida al principio In dubio pro natura y la aplicación del PAS 160 en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
Fuente: Litigación Ambiental y Climática, Vol.II - N°2, marzo 2022.
Resumen
El presente comentario analiza un reciente fallo de la Corte Suprema, del que se desprenden diversos elementos de interés para la disciplina del derecho ambiental: en primer lugar, hace su estreno como un principio incidente en la jurisprudencia nacional el principio in dubio pro natura; en segundo lugar, se definen cuestiones importantes relativas a las construcciones industriales en predios rústicos (relacionado al artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y el Permiso Ambiental Sectorial Nº160 del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental), y en tercer lugar se abordan las facultades que tiene la autoridad respectiva al momento de resolver el recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley Nº19.300.
I. Introducción
El caso resuelto en enero de 2022 por la Corte Suprema, decía relación con el proyecto “Mejora del Desempeño Ambiental y Ampliación Plantel de Cerdos Santa Josefina”, emplazado en la Región de Ñuble y que se sometió al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) a través de una Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
El titular del proyecto es Sociedad Agrícola y Frutícola Veneto Limitada, quién tuvo que someterse a esta evaluación tras la revocación, durante el año 2012, de la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) Nº 151 del año 2007, decisión fundada en el incumplimiento de la RCA citada. Además, en el marco de otro procedimiento sancionatorio iniciado por la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), en agosto de 2016 se aprobó un Programa de Cumplimiento, mediante el cual el titular se comprometió a ingresar al SEIA un proyecto para regularizar la operación del plantel de cerdos cuya capacidad es de 7.800 porcinos, proyecto que debía considerar todas las instalaciones y operaciones del plantel, así como el sistema de
tratamiento de residuos industriales líquidos (RILes). También el proyecto considera una segunda etapa, que dependerá de las condiciones del mercado, e implica un incremento de las hembras reproductoras de 600 a 1000 unidades, junto con la correspondiente ampliación de infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho aumento.
Durante la evaluación ambiental de este proyecto, la autoridad lo calificó ambientalmente desfavorable, lo que motivó la interposición del recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley Nº 19.300 por parte del titular. El Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) confirmó la decisión de la comisión evaluadora, razón por la cual el caso llegó al Tercer Tribunal Ambiental, que acogió la reclamación presentada por el titular en todas sus partes.
Finalmente, la Corte Suprema dejó sin efecto el fallo del Tribunal Ambiental en virtud del recurso de casación en el fondo presentado por el SEA.
En este comentario se analizan el fallo del Tribunal Ambiental junto con la sentencia de casación y de reemplazo de la Corte Suprema, concentrándose especialmente en lo relativo a la manera en que nuestro máximo tribunal decidió aplicar el principio in dubio pro natura y sus consecuencias en el Permiso Ambiental Sectorial 160 (PAS 160), así como en las competencias que tiene la autoridad administrativa para resolver el recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley Nº19.300.
II. Revisión de los casos
Para entender de mejor manera el caso es importante dar a conocer el historial del proyecto durante su evaluación ambiental, pues finalmente la Corte Suprema consideró lo dicho en esta instancia para resolver el recurso de casación junto con lo establecido por el Tribunal Ambiental. De todas formas, es necesario advertir que este plantel de porcinos tiene una larga historia de encuentros con la institucionalidad ambiental, en especial el SEA y la SMA según se puede apreciar en los portales web de estos organismos administrativos.
1. De la evaluación ambiental del proyecto.
El proyecto se encuentra vinculado a la operación del plantel de porcinos Santa Josefina Agrícola Veneto Ltda. que contaba con RCA ambientalmente favorable desde el año 2007. El objetivo de este proyecto corresponde a la construcción y operación de un plantel de cerdos con capacidad para alojar un máximo de 2.000 hembras, lo que se traduce en un total de aproximadamente 28.000 animales, en las diferentes etapas de desarrollo y condición fisiológica (COREMA Biobío, 12 de junio de 2007, c. 3). Paralelamente se buscaba construir un Sistema de Tratamiento común para los Residuos Industriales Líquidos (RILes) generados por el plantel, de modo de permitir su descarga al río Cato.
Con fecha 8 de junio de 2012 se inició un proceso sancionatorio (en el marco de la Ley Nº 20.473) que terminó ese mismo año, en la revocación del proyecto.
El 12 de abril de 2013 el titular ingresó al SEIA a través de una DIA su proyecto “Plantel de Cerdos Santa Josefina”, pero en octubre de 2014 se rechazó esta DIA por la falta de acreditación del cumplimiento de la normativa ambiental y permisos ambientales sectoriales (SMA, 27 de abril de 2016, c. 8). Luego, en julio y agosto de 2015 el titular presentó dos DIA, las que nuevamente no obtuvieron un resultado exitoso para el titular, ya que la primera no fue acogida a trámite y la segunda se rechazó por carecer de información relevante y esencial para su evaluación (SMA, 27 de abril de 2016, c. 15).
Por otra parte, la SMA en abril de 2016 decide formular cargos por dos hechos infraccionales, uno de ellos asociado a la operación del plantel sin RCA y otro por incumplir la norma del Decreto Supremo Nº90 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (MINSEGPRES) que regula la descarga de residuos líquidos a cuerpos de agua marinas y continentales superficiales. La primera infracción fue clasificada como grave y la segunda como gravísima. Además, en este acto administrativo se solicitó la adopción de diversas medidas provisionales.
El procedimiento sancionatorio iniciado el año 2016 dio paso a un programa de cumplimiento aprobado por la SMA (pese a que el proyecto no contaba con RCA por la sanción aplicada el año 2012). Sin embargo, el programa de cumplimiento igualmente fue incumplido, lo que derivó finalmente en la aplicación de una sanción de clausura definitiva del plantel de cerdos, en tanto la segunda infracción se resolvió por la absolución, a través de la resolución sancionatoria (SMA, 5 de abril de 2018).
En este marco el titular presentó la DIA denominada “Mejora del Desempeño Ambiental y Ampliación Plantel de Cerdos Santa Josefina”, cuyo objetivo era “otorgar una mejora del desempeño ambiental al plantel de cerdos Santa Josefina mediante el cumplimiento de las exigencias ambientales y sectoriales actuales del país incluyendo un sistema anaeróbico de tratamiento de residuos líquidos, que se hace cargo de la problemática de olores del centro productivo. Adicionalmente, en una segunda etapa, considera un incremento de la cantidad de hembras reproductoras de 600 a 1000, y por consiguiente, la ampliación de la infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho aumento conservando los estándares de eficiencia y sustentabilidad requeridos para su funcionamiento. Dicho aumento dependerá de la demanda del mercado que sean favorables para la implementación de esta etapa del proyecto” (Agrícola Veneto Ltda., 2017).
La evaluación ambiental del proyecto citado obtuvo una recomendación de rechazo en el Informe Consolidado de Evaluación (ICE), atendido que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos técnicos y formales del permiso ambiental sectorial del artículo 160 relativo al “permiso para subdividir y urbanizar terrenos rurales o para la construcción fuera de los límites urbanos” y por no haberse acreditado el cumplimiento de la normativa ambiental aplicable (SEA, 8 de febrero de 2019).
Esta recomendación fue seguida por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Ñuble, que a través de la Resolución Exenta Nº17 del 4 de marzo de 2019, calificó como ambientalmente desfavorable el proyecto antes mencionado, por las mismas razones indicadas en el ICE aunque declara que el proyecto no genera ni presenta los efectos, características o circunstancias del 11 de la Ley Nº19.300 (CEA Ñuble, 2019, c. 15, r. 1).
2. De la reclamación ante el Director Ejecutivo del SEA y Tribunal Ambiental.
Tras ello, el titular interpuso el recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley Nº 19.300 ante el Director Ejecutivo del SEA, quien a través de la Resolución Exenta Nº1045 del 28 de octubre de 2019, resolvió rechazar la reclamación, manteniendo como causal de rechazo la falta de acreditación de cumplimiento del PAS 160, y respecto a la no generación de los efectos del artículo 11, la modificó indicando que dada la insuficiente descripción del proyecto no es posible evaluar sus impactos acumulativos y que por tanto no puede descartarse que se verifican dichos efectos.
Fue así como el titular interpuso la reclamación del artículo 17 Nº5 de la Ley Nº 20.600 en relación al artículo 20 de la Ley Nº19.300, ante el Tercer Tribunal Ambiental
En lo que interesa al objeto de este comentario de jurisprudencia, es necesario referirse a las argumentaciones del reclamante: i) respecto al PAS 160 el titular señaló que dicho permiso no era exigible, pues su proyecto no sería industrial, sino una actividad primaria (TTA, 31 de julio de 2020, c. 1° letra a), fundado en dictámenes de Contraloría y que la práctica administrativa del SEIA no habría exigido este PAS en proyectos similares anteriormente; ii) respecto a la inclusión de una nueva causal de rechazo, señaló el reclamante que la nueva causal no habría sido objeto del recurso administrativo interpuesto, y que la “supuesta insuficiente descripción del proyecto no fue reprochada en la fase de admisibilidad previa a la evaluación del proyecto y porque la información faltante no dio lugar al término anticipado del procedimiento de evaluación ambiental”, razón por la cual estimó que el Director Ejecutivo hizo uso arbitrario de sus facultades (TTA, 31 de julio de 2020, c. 1° letra c) .
Hay que tener en cuenta la interpretación que hizo el SEA sobre la exigibilidad del PAS 160, donde sostuvo que dado que el proyecto tenía dimensiones industriales debía considerarse entonces que las construcciones del proyecto reunían las características de ser industriales para efectos del inciso final del artículo 55 inciso 4º de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC).
Al respecto, el Tercer Tribunal Ambiental señaló que el artículo 55 inciso 1º de la LGUC establece una prohibición para levantar construcciones fuera de los límites urbanos, con excepción de algunas construcciones donde se encuentra aquellas que sean necesarias para la explotación agrícola del inmueble. Agregó en su análisis interpretativo, que el artículo 1.1.2 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) contiene la definición de edificio industrial, esto es, aquel donde se fabrican o elaboran productos industriales, argumentando que “como se puede ver con claridad, lo central en dicha definición es la fabricación o elaboración de productos industriales, lo que necesariamente contempla procesos de transformación de insumos en productos” (TTA, 31 de julio de 2020, c. 9°), y que la frase “de dimensiones industriales” que contiene el Reglamento del SEIA, se refiere a la magnitud o incluso la intensidad de la actividad, pero no implica una clasificación de actividades como de índole industrial.
En base a esto, el Tribunal Ambiental consideró que quedó claro que debe distinguirse entre “edificio industrial” (donde hay transformación de insumos en productos) y proyecto de “dimensiones industriales”, en virtud de lo cual éste no necesariamente requiere de edificios industriales. Además, indicó que “Este es el caso del proyecto de autos, el cual es un proyecto de dimensiones industriales pero que no realizará la transformación señalada, sino que se limitará a la reproducción y engorda de cerdos. Bajo este mismo criterio, un proyecto que no ingresa al SEIA por no ser de dimensiones industriales, sí podría estar obligado a obtener las autorizaciones que se exigen en la LGUC, en la medida que en sus instalaciones se realice la transformación de insumo a producto, que es la esencia que define una actividad industrial” (TTA, 31 de julio de 2020, c. 10°). Además, el Tribunal Ambiental resolvió que el proyecto realizará construcciones para la explotación agrícola del inmueble (TTA, 31 de julio de 2020, c. 11°).
Incluso a través de una medida para mejor resolver, el Tribunal Ambiental tuvo en cuenta las Guías que tanto el Servicio Agrícola Ganadero (SAG) y el SEA elaboraron para la tramitación de este PAS. El Tribunal señaló que “en cuanto a la circular del SEA se señala que este PAS no es aplicable cuando se levantan construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble y sus actividades complementarias, entendiendo por éstos, a modo ejemplar, las construcciones destinadas a la crianza, engorda, lechería, postura o reproducción de ganado, como es el caso del proyecto de autos” (TTA, 31 de julio de 2020, c. 15°). En base a estos razonamientos, resolvió que el PAS 160 no le resulta exigible al proyecto.
Respecto a la potestad del SEA para establecer nuevas causales de rechazo en sede recursiva, se debe recordar que en este caso el Director Ejecutivo del SEA, al momento de resolver la reclamación en torno a la no generación de los efectos del artículo 11, realizó una agregación estableciendo que dada la insuficiente descripción del proyecto no es posible evaluar sus impactos acumulativos y que por tanto no se puede descartar la generación dichos efectos.
El Tribunal Ambiental, al momento de entrar a resolver este punto, aplicó el criterio administrativo consistente en la imposibilidad de agravar la situación del reclamante fundado en que “del art.20 de la Ley Nº19.300 no se desprende, en caso alguno, que la autoridad señalada pueda agravar la situación del reclamante, incorporando nuevas causales de rechazo de una DIA, cuando el titular de un proyecto es quien interpone la reclamación” (TTA, 31 de julio de 2020, c. 22°). Para sostener su argumentación, el Tribunal razona en base al artículo 41 de la Ley Nº19.880 donde se establece este principio: “En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución deberá ajustarse a las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial (…)”.
Luego, el fallo del Tribunal Ambiental desde los considerandos vigésimo noveno y siguientes desarrolla aspectos relacionados a la supuesta falta de información del proyecto para comprobar la justificación de la inexistencia de los efectos del artículo 11. En estos considerandos se va descartando la posibilidad de falta de información, para finalizar indicando que “de haber aparecido de manifiesto y haber sido relevantes las carencias y omisiones que la reclamada detectó durante el proceso de evaluación, el proyecto habría sido rechazado por carecer de información relevante y esencial, o se habría recomendado esta decisión en el ICE”, por lo que terminó concluyendo que en el marco de la reclamación, la autoridad competente[1] no cuenta con facultades para ampliar las causales de rechazo de un proyecto establecidas en una RCA (TTA, 31 de julio de 2020).
Por todo lo anterior, el Tribunal Ambiental acogió en todas sus partes la reclamación presentada por el titular del proyecto, anuló la resolución reclamada del Director Ejecutivo y le ordenó dictar una nueva RCA.
III. Considerandos relevantes de la Corte Suprema.
El razonamiento El fallo de la Corte Suprema resolvió el recurso de casación en la forma (rechazado[2]) y fondo (acogido, y será en base a esta parte donde se realizará el análisis para este comentario) presentado por el Servicio de Evaluación ambiental.
Como se indicó al inicio, en este comentario me referiré a la aplicación del principio in dubio pro natura que está vinculado con lo relacionado al artículo 55 de la LGUC y PAS 160, para luego tratar lo relativo sobre las facultades que tiene la autoridad respectiva al momento de resolver el recurso de reclamación del artículo 20 de la Ley Nº19.300.
1. En cuanto a la sentencia de casación.
En lo referente al PAS 160, la Corte Suprema (24 de enero de 2022, c. 10°) indicó que se trata de un permiso ambiental mixto al incluir contenidos ambientales y no ambientales. En consecuencia, busca proteger el uso de suelo rural y evitar su deterioro, en aspectos tanto ambientales como urbanísticos, razón por la cual no pueden ser examinados, únicamente, a la luz de la normativa que rige la ordenación territorial, sino que es necesario acudir, asimismo, a los preceptos que gobiernan los aspectos ambientales aplicables a su respecto, entre los que se incluyen, indudablemente, principios como el preventivo y el denominado in dubio pro natura (CS, 24 de enero de 2022, c. 11°), conforme a los cuales la definición de este punto requiere determinar cuál es la actividad propuesta por el titular y de qué manera ésta podría generar impactos en el medio ambiente.
En consecuencia, señaló la Corte Suprema, “si uno de los fines previstos al establecer el PAS 160 consiste en impedir la “pérdida o degradación del recurso natural suelo” en el área rural, como es aquella en que se emplaza el plantel de cerdos materia de autos, un elemento primordial que ha de orientar la decisión de esta Corte radica, entonces, en la consideración de las consecuencias dañosas que la actividad de la planta Santa Josefina podría causar a dicho recurso, dadas las dimensiones industriales de las instalaciones anunciadas por su titular” (CS, 24 de enero de 2022, c. 15°).
Agregó en el mismo considerando que solo por su dimensión industrial la operación de un proyecto y engorda de cerdos debió someterse al SEIA por lo cual “conlleva un riesgo evidente de pérdida o degradación del recurso natural suelo involucrado en su funcionamiento, atendidas, entre otras consideraciones, el número y dimensión de sus diversas dependencias, la cantidad de animales contemplados en su quehacer cotidiano y en su eventual ampliación, así como el volumen de desechos que éstos generarán, además de la vida útil propuesta por el titular, de 35 años” (CS, 24 de enero de 2022, c. 15°).
Con mucha claridad, el considerando 16º del fallo de la Corte Suprema, señala que “teniendo a la vista los citados principios preventivo e in dubio pro natura, así como el objetivo de resguardo ambiental que subyace al permiso ambiental sectorial en comento, forzoso es concluir que el funcionamiento de una planta como la descrita genera, necesariamente, un elevado riesgo de afectación del recurso natural suelo, contexto en el que se debe entender que la debida tutela del medio ambiente exige considerar que las instalaciones previstas para la operación del citado plantel revisten el carácter de construcciones industriales, pues sólo en ese evento será posible a la autoridad adoptar las medidas idóneas y racionalmente necesarias para enfrentar o moderar e, incluso, impedir, el aludido impacto sobre el medio ambiente” (CS, 24 de enero de 2022, c. 16°).
De todas formas, la Corte Suprema no solo se quedó en la aplicación de los principios mencionados para desarrollar su interpretación, sino que se hizo cargo del análisis del texto hecho por el Tribunal Ambiental sobre “actividad agrícola”, descartando la relación entre actividades agrícolas y la crianza-engorda de porcinos pues no presenta vinculación alguna con el “cultivo o labranza de la tierra” o con el “conjunto de técnicas y conocimientos relativos al cultivo de la tierra”, que es como el Diccionario de la Real Academia Española define, precisamente, a la agricultura, es decir, a la actividad a que se refiere el adjetivo “agrícola” utilizado por la aludida disposición.
Por ende, si no es posible vincular, ni siquiera en razón de su sentido natural y obvio, la voz agrícola, empleada por la norma que sirve de sustento al fallo impugnado, con la actividad que el titular pretende llevar a cabo, no se entiende de qué manera se relaciona la anotada excepción con el caso en estudio, incongruencia que determina la referida inaplicabilidad, en este caso, de la mentada regla de excepción” (CS, 24 de enero de 2022, c. 17°).
En cuanto a las competencias de la autoridad competente para resolver la reclamación del artículo 20 de la Ley Nº19.300, el considerando 21º del fallo de la Corte Suprema señala que existe una reiterada jurisprudencia en el sentido de que las facultades que tienen estas autoridades son amplias y que les permiten revisar la decisión tanto formalmente como desde el punto de vista del mérito de los antecedentes, “circunstancia que le habilita, a su vez, para aprobar un proyecto inicialmente rechazado, aplicándole, si lo estima necesario, condiciones o exigencias que, a su juicio, resulten idóneas o adecuadas para lograr los objetivos propios de la normativa de protección medioambiental” (CS, 24 de enero de 2022, c. 21°).
De esta manera, la autoridad respectiva está facultada “para recabar nuevos antecedentes antes de decidir y que, además, goza de atribuciones suficientes no sólo para confirmar lo decidido por la autoridad de evaluación ambiental regional sino que, además, para modificar e incluso revocar la decisión cuestionada, desde que puede, por ejemplo, aprobar con condiciones un proyecto inicialmente rechazado”(CS, 24 de enero de 2022, c. 22°), calificando la aplicación del artículo 41 que hizo la Ley Nº 19.880 como errónea, pues es el artículo 20 de la Ley Nº 19.300 la norma que gobierna la situación en examen (CS, 24 de enero de 2022, c. 23°).
En base a estos aspectos desarrollados, la Corte Suprema rechazó el recurso de casación en la forma y acogió el de casación en el fondo, procediendo a dictar la sentencia de reemplazo.
2. En cuanto a la sentencia de reemplazo.
Si bien en los considerandos 4º y 5º se reiteran los argumentos desarrollados en la sentencia de casación, sí resulta de interés consignar, atendido lo que se dirá en la siguiente sección, que la Corte Suprema no dio lugar a la reclamación del titular de haberse vulnerado el principio de confianza legítima, desde que no se probó que la autoridad (en especial el SAG) variando su postura anterior, haya exigido en esta ocasión un PAS que en casos previos no requirió (CS, 24 de enero de 2022, c. 6°). Por todo lo anterior, la Corte Suprema rechazó en todas sus partes la reclamación presentada por el titular.
IV. Comentarios sobre el fallo.
1.Sobre el principio In dubio pro natura en la jurisprudencia nacional
Sabido es el rol fundamental que los principios tienen en el derecho ambiental, particularmente en su surgimiento como disciplina. Basta recordar, por ejemplo, la Declaración de Estocolmo de 1972 que abrió camino para la formulación y consagración de principios como el de desarrollo sustentable o el preventivo (Adler y Wilkinson, 1999, p. 15), junto con la Declaración de Río de Janeiro sobre el medio ambiente y el desarrollo de 1992, que también plasmó jurídicamente diversos principios de esta disciplina. Ambas se consideran eventos claves en el surgimiento del derecho ambiental (Real, 2013). Además, los principios de derecho ambiental han ganado relevancia pues permiten diferenciar esta disciplina de otras ramas del derecho (Jaria-Manzano, 2019).
En Chile, la legislación solo en algunos casos ha incorporado en su texto la consagración expresa de principios de esta disciplina. Podemos marcar un punto inicial con el Mensaje (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2020, p. 3) de la actual la Ley Nº 19.300, que data del 14 de septiembre de 1992, donde se reconoció el rol inspirador de los principios (aunque no se expresó en el texto definitivo de la ley), hasta textos legales más recientes como la Ley Nº 20.657[3] del 31 de enero de 2013, que incorporó el principio precautorio en la administración y conservación de los recursos hidrobiológicos; la Ley Nº 20.920[4], del 1 de junio 2016, que respecto de la gestión de residuos establece diversos principios tales como el que contamina paga, el de gradualismo, el participativo, preventivo y precautorio.
En el caso de la jurisprudencia de la Corte Suprema, Moraga nos indica que los “Tribunales Superiores de Justicia han aplicado los principios del Derecho Internacional del Medio Ambiente en sus fallos. Sin embargo, en la mayoría de los casos, lo han hecho invocando el marco jurídico interno y de manera excepcional, el Derecho Internacional” y que los “principios más utilizados por la jurisprudencia nacional son el desarrollo sustentable, el preventivo y el precautorio y el principio 10 (acceso a la justicia, la información y participación ambiental). En menor medida se han pronunciado sobre el principio del que contamina paga y en alguna ocasión al principio de la cuna a la tumba” (Moraga, 2014).
Respecto de los Tribunales Ambientales algunos autores han planteado que se seguiría la misma línea expresada por Moraga en el párrafo anterior. Es el caso de Irrarázaval y Luengo (2018) que han planteado “que los Tribunales Ambientales han establecido el criterio de que la actividad Administrativa se ha de conducir y controlar exclusivamente en base a los Principios Jurídicos Ambientales reconocidos y desarrollados en nuestro ordenamiento interno, relevando la falta de efecto vinculante de principios reconocidos exclusivamente en declaraciones internacionales del soft law”.[5]
Ahora bien, respecto del fallo de la Corte Suprema (2022, c. 12°) que se comenta, este utiliza dos fuentes para referirse al principio in dubio pro natura: la Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza acerca del Estado de Derecho en materia ambiental (UICN, 2016) y un artículo de investigación de dos autores de una revista de derecho nacional (Olivares y Lucero, 2018).
En el caso de la Declaración, esta señala en su parte final que “no representa necesariamente un documento negociado y no refleja opiniones de ningún individuo, institución, Estado o país representado en el Congreso Mundial de Derecho Ambiental o sus posiciones en relación con los temas abordados en la declaración y tampoco refleja necesariamente las opiniones individuales y los puntos de vista de los miembros del Comité Directivo de la Comisión Mundial de Derecho Ambiental” (UICN, 2016). Pese a esta precisión, podemos clasificar esta declaración dentro de lo que se ha denominado en el derecho internacional como Soft Law, dado que en este “se aglutinan diversos instrumentos internacionales, como documentos, observaciones, opiniones, declaraciones, etcétera” (Benavides, 2021).
En el caso del artículo de investigación, correspondiente al realizado por Olivares y Lucero (2018), donde se contiene la definición del principio utilizada por el fallo de la Corte Suprema, a saber: “un estándar de comportamiento para todas las personas -en general-, y los órganos del Estado -en particular-, que ante la posibilidad de elegir entre varias medidas, acciones o soluciones posibles, en un caso concreto, deben optar por aquella que tenga un menor impacto en el medio ambiente. No opera solo para los casos de grave impacto en la naturaleza de una actividad pública o privada, sino como criterio de actuación general en un contexto de nueva visión para las relaciones sociedad medio ambiente”.
De lo anterior es posible concluir que el principio in dubio pro natura, a diferencia de lo que se ha visto en la doctrina citada, ha sido reconocido en nuestra jurisprudencia sin necesidad de estar consagrado en algún texto legal chileno o de una fuente vinculante de derecho internacional.
Esta conclusión es relevante si consideramos que tampoco se registran fallos previos con un tratamiento del propio principio. En el mismo artículo de Olivares y Lucero (2018) se indica que “ha habido un escaso desarrollo del principio in dubio pro natura” y se citan 2 fallos del Segundo Tribunal Ambiental en los que solo hubo una referencia al principio sin tratamiento propio del Tribunal.
Para este comentario realicé una búsqueda jurisprudencial en los buscadores vLex y Thomson Reuters, con las palabras “in dubio pro ambiente” e “in dubio pro natura”, y registré 4 fallos distintos, aparte del que se comenta aquí, donde también se aprecia a las partes del caso citando el principio, y también se carece en estos fallos del análisis del Tribunal Ambiental o Corte Suprema.
Por tanto, este principio hace su estreno en nuestra jurisprudencia no solo de una forma distinta a la que se había investigado por los autores previamente citados en este comentario, sino que además de manera incidente como tendré ocasión de desarrollar en el siguiente acápite sobre el PAS 160.
En la siguiente tabla, se consolida tanto la información aportada en el artículo de Olivares y Lucero (2018), como la registrada en este comentario.
| Fallos Registrados en Artículo de Olivares y Lucero (2018) | |||||
| Nº | Rol Causa | Tribunal | Fecha Fallo | Considerando | |
| 1 | R-48-2014 | 2º Tribunal Ambiental | 29 enero 2016 | Parte expositiva Página 22 | |
| 2 | R-77-2015 | 2º Tribunal Ambiental | 17 marzo 2017 | Parte expositiva Página 5 | |
| Fallos Registrados en este Comentario | |||||
| Nº | Rol Causa | Tribunal | Fecha Fallo | Considerando | |
| 1 | 488-2013 | Corte de Apelaciones de Copiapó | 2 mayo 2014 | Parte expositiva | |
| 2 | 12938-2013 | Corte Suprema | 21 octubre 2014 | 19º | |
| 3 | R-48-2014 | 2º Tribunal Ambiental | 29 enero 2016 | Parte expositiva Página 22 y Considerando 99º | |
| 4 | R-77-2015 | 2º Tribunal Ambiental | 17 marzo 2017 | Parte expositiva Página 5 | |
| 5 | 15549-2017 | Corte Suprema | 9 enero 2018 | Parte expositiva | |
| 6 | 3928-2019 | Corte Suprema | 3 agosto 2021 | Consideración 12º del voto en contra (ministro Muñoz) | |
| 7 | 97383-2019 | Corte Suprema | 24 enero 2022 | 11º, 12º, 14º, 16º | |
2. Sobre el PAS 160.
La discusión planteada dice relación con verificar si era o no exigible el PAS 160 a un plantel de porcinos, que originalmente contempló un máximo de 2.000 hembras, lo que se traduce en un total de aproximadamente 28.000 animales, con los respectivos sistemas de tratamiento de purines y RILes.
La argumentación del titular, sucintamente, sostenía que en proyectos anteriores del mismo tipo no se había exigido este PAS, en tanto que el Tribunal Ambiental consideró que no era aplicable pues no se trataría, a su juicio, de un proyecto que contemplaba edificaciones de tipo industriales, pese a que de acuerdo al SEIA era un proyecto de “dimensiones industriales”. Para ello se basa en la interpretación exegética de las definiciones de “edificio industrial” que requiere la transformación de materia prima, y “agrícola” que se contempla como una de las excepciones del artículo 55 inciso 1º de la LGUC.
La Corte Suprema parte razonando que el PAS 160 no solo tiene un componente urbanístico (evitar que surjan centros poblados fuera de la planificación urbanística), sino que además tiene un componente ambiental (protección del suelo rural), lo que a efectos del proyecto en cuestión, es relevante pues “conlleva un riesgo evidente de pérdida o degradación del recurso natural suelo involucrado en su funcionamiento, atendidas, entre otras consideraciones, el número y dimensión de sus diversas dependencias, la cantidad de animales contemplados en su quehacer cotidiano y en su eventual ampliación, así como el volumen de desechos que éstos generarán, además de la vida útil propuesta por el titular, de 35 años” (CS, 24 de enero de 2022, c. 15°).
Este es el punto donde el principio in dubio pro natura juega un rol determinante en la interpretación sostenida por la Corte Suprema, pues precisamente la alternativa que supone el concepto de este principio se verifica en el caso en comento. Recordemos que la definición seguida en el fallo reza así: “estándar de comportamiento para todas las personas -en general-, y los órganos del Estado -en particular-, que ante la posibilidad de elegir entre varias medidas, acciones o soluciones posibles, en un caso concreto, deben optar por aquella que tenga un menor impacto en el medio ambiente.”. Pues bien, en este caso, la Corte asumió su posición de encontrarse ante la posibilidad de elegir por una interpretación meramente urbanística u otra que abarque también lo ambiental.
Planteada la alternativa, este principio llevó a la Corte a concluir que el PAS 160: “en tanto busca proteger el uso del suelo rural y evitar su deterioro, en sus aspectos tanto ambientales como urbanísticos, forzoso es concluir que la naturaleza, alcance y requisitos de procedencia del permiso en comento no pueden ser examinados, únicamente, a la luz de la normativa que rige la ordenación territorial, sino que es necesario acudir, asimismo, a los preceptos que gobiernan los aspectos ambientales aplicables a su respecto, entre los que se incluyen, indudablemente, principios como el preventivo y el denominado in dubio pro natura” (CS, 24 de enero de 2022).
Por ello, es posible concluir que la forma adoptada por la Corte Suprema para darle aplicación al principio in dubio pro natura resulta especial por dos motivos: primero, porque ya vimos que algunos autores habían identificado que nuestros Tribunales no aplican principios de derecho ambiental sino una vez que están recogidos en la legislación interna, o contando con un mayor desarrollo en el derecho internacional ambiental; y segundo, porque el principio incide significativamente en la interpretación que derivó en la conclusión de la Corte de hacer exigible al proyecto el PAS 160. Es decir, no es una utilización del principio para sobreabundar una interpretación ya fundamentada en aspectos normativos, sino que es el primero y el que mayor desarrollo dogmático reúne en el fallo.
Ahora bien, respecto de la exigencia del PAS 160 a proyectos anteriores, cabe señalar que de acuerdo a un estudio del año 2013 contratado por el Ministerio de Medio Ambiente, hay 72 planteles de cerdos (categoría I.3 por planteles de cerdos) que se han sometido al SEIA en el país (Ecotec Ingeniería Ltda., 2013, p. 8). El proyecto en cuestión contaba con una RCA revocada, como se indicó, cuyo objetivo era la reproducción, gestación, maternidad, cría y engorda de animales porcinos. En idéntico objetivo se encontraba la DIA presentada al SEIA que terminó en la reclamación aquí comentada. Sin embargo, una revisión de algunos planteles de porcinos durante su evaluación ambiental permite darse cuenta que efectivamente no se ha exigido el PAS 160 a este tipo de proyectos, como sostenía el titular. A continuación se exponen algunos ejemplos de proyectos ubicados en zonas rurales.
| Proyecto | Títular | Fecha RCA favorable | Descripción del proyecto |
| Mejora del desempeño ambiental mediante biodigestor anaeróbico, modernización y ampliación plantel de cerdos Santa Francisca | Agrícola Coexca S.A | 11 Marzo 2020 | “contempla la ampliación del plantel de cerdos con la incorporación de nueva infraestructura para albergar 1.250 madres adicionales a las existentes, dando un futuro total para el plantel de 2.500 madres”. |
| Plantel Porcino de 10 mil Madres San Agustín del Arbolito | Agrícola Coexca S.A | 02 octubre 2008 | “pretende establecer un plantel de Crianza y Engorda de Cerdos, en un sistema de dos grupos de producción distribuidos en un predio de 1.000,68 ha de superficie.. El primero de reproducción, consta de 2 Sitios (1, y 2) corresponde al sector de Primerizas, Monta, Gestación y Maternidad. El segundo grupo consta de 6 Sitios y corresponde al sector de Engordas que contempla un área de Recría y otra área de Finalización. El proyecto se presentará para una escala de producción de un plantel de 10 mil hembras en producción, con un volumen de ventas anuales de 231.744 individuos. Esto representará una carga instantánea mensual de 144.288 cabezas, divididas en 29.600 reproducción y 114.688 de engorda”. |
| Proyecto Porcinos AGRICURA Porcinos Agricura | Agrícola Joaquín Edgardo Cura Osorio y Cía | 9 septiembre 2008 | “el proyecto contempla por un parte, la construcción de los pabellones que albergarán las madres y lechones, que en adelante se denomina Crianza; por otra se construirán los pabellones para recibir los cerdos terminales en adelante Engorda. Incluidos los cercos perimetrales, tiene una superficie de 2,50 has, además incluye la implementación de un patio de compostaje y la construcción de una unidad para la degradación de animales muertos”. |
| Granja de Cerdos Porkland | Porkland Chile S.A. | 4 febrero 2008 |
“consiste en la construcción de un plantel de crianza y engorda de cerdos, en un sistema de dos sitios de producción. El sitio 1, corresponde al sector de primerizas, monta, gestación y maternidad. El sitio 2, corresponde al sector de engorda contempla un área de recría y finalización. Adicionalmente se contempla una instalación donde se mezclarán las materias primas para las dietas de los animales),y un área de cuarentena para la recepción y aclimatación regular del mejoramiento genético del plantel. El proyecto podrá albergar 5.000 madres y 58.504 cerdos distribuidos entre recría y engorda, lo que implica para la operación al quinto año un total de 63.504 cerdos aproximadamente, distribuidos en 54 pabellones”. |
| Plantel de cerdos San José de Apalta | Sociedad Agrícola San Ramón Ltda | 5 marzo 2015 | “evaluar las modificaciones efectuadas al Plantel de Cerdos San José de Apalta particularmente el aumento del stock de cerdos de 6.610 a 16.330 (9.720 ejemplares adicionales), el aumento de los pabellones que los albergan, que pasaron de 8 a 15 (7 pabellones adicionales) y la optimización del sistema de tratamiento de purines”. |
Como se puede ver de los ejemplos revisados, reúnen características similares (suelo rural, pabellones, tratamiento de RILES y de dimensiones industriales para el SEIA) y en todos ellos se aprobó sin necesidad del PAS 160, a diferencia del caso que se comenta sí fue requerido por parte de la autoridad ambiental.
Dada estas contradicciones plasmadas en las evaluaciones ambientales de este tipo de proyecto,[6] es importante que nuestra autoridad ambiental tenga en cuenta este fallo, pues la Corte Suprema es clara en concluir que el “proyecto materia de autos, sin considerar que este último contempla edificaciones que no pueden ser calificadas sino como “construcciones industriales”, atendidas sus dimensiones y los impactos que la actividad propia de la planta de cerdos podría ocasionar al recurso natural suelo, motivo por el cual la actividad propuesta requiere, para su aprobación ambiental, la presentación de los antecedentes que demuestren que satisface las exigencias vinculadas con el citado PAS 160, tanto en lo vinculado con la normativa urbanística como con aquella referida a la protección del medio ambiente y, en particular, con el señalado recurso” (CS, 24 de enero de 2022, 18°). El mensaje es claro: este tipo de proyectos de planteles porcinos requerirán del PAS 160, pues son construcciones industriales y no son actividades agrícolas (para efectos del artículo 55 LGUC).
3. Sobre las facultades de la autoridad competente al momento de resolver la reclamación del artículo 160.
Respecto de este punto, cabe recordar que la jurisprudencia de la Corte Suprema ha sido sostenida en su posición de reconocerle al Director Ejecutivo o Comisión del artículo 20, amplias facultades para resolver la reclamación administrativa contemplada en dicho artículo.
Sin embargo, la Corte va más allá al desconocer la aplicación del artículo 41 de la Ley Nº19.880 pues le otorga a estas autoridades la posibilidad de agravar la situación del reclamante, cuestión que ha sido considerada como una piedra fundamental del sistema recursivo (según lo advierte el mismo Tribunal Ambiental en su fallo casado, citando a autores destacados de derecho administrativo como el Prof. Luis Cordero).
Si bien esto puede ser considerado un desincentivo para los titulares de proyectos que pretendan reclamar vía artículo 20 de la Ley Nº19.300 en relación con el artículo 17 Nº5, pues les abre la posibilidad de que sus reclamaciones no solo sean rechazadas sino que puedan sufrir un agravamiento en la condición prevista en la RCA, no es menos cierto que el SEIA es una herramienta preventiva de impactos ambientales, por lo que si las facultades de la autoridad no quedan circunscritas sólo al formalismo jurídico de un escrito de reclamación, sino que también a la posibilidad de revisar eventuales impactos ambientales que fueron omitidos o bien no tuvieron la debida ponderación, el SEIA ganará en otorgar la certeza jurídica que los proyectos o actividades son evaluadas adecuadamente desde el punto de vista ambiental. Además, esta ampliación no puede ser infundada[7] pues requerirá de la fundamentación debida por parte de la autoridad administrativa correspondiente y procederá en circunstancias en las que exista duda o bien las argumentaciones de una u otra alternativa estén igualadas, siendo éste el momento en que la autoridad ambiental opte por una vía pro natura.
V. Conclusiones
1. El principio in dubio pro natura pasa a ser reconocido en nuestra jurisprudencia, de una manera sin precedentes en Chile. No solo porque carece de un desarrollo en el derecho ambiental internacional, comparativamente hablando con otros principios como el preventivo, quien contamina paga, desarrollo sustentable, participativo y por cierto de reconocimiento en el sistema legal chileno, sino también porque la Corte Suprema utiliza el principio como un argumento rector en la interpretación adoptada que resuelve el caso.
2. Si bien este principio del derecho ambiental, calificado como “emergente” (Bryner, N., 2015), carece del citado desarrollo en el derecho ambiental internacional, no es menos cierto que la lógica detrás de este principio sí tiene un desarrollo mayor en otras disciplinas. Así, por ejemplo, podemos encontrar el principio in dubio pro operario en sede de derecho laboral, in dubio pro reo o imputado en sede de derecho penal, in dubio pro homine en sede de derechos humanos, in dubio pro contribuyente en sede de derecho tributario, in dubio pro recurso y pro actione ambos en sede de derecho administrativo, y principio in dubio pro damnato en sede de derecho civil. Por lo mismo, no parece descabellada la hipótesis de estimar que la aplicación del principio in dubio pro natura, tuvo esta especial consideración (en comparación a otros principios ambientales), como consecuencia de haberse ejercido su fundamento en otras disciplinas jurídicas.
A lo anterior, debe también considerarse que el artículo 19 Nº 8 de la Constitución establece el deber del Estado de preservar la naturaleza e incluso de establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades con tal de proteger el medio ambiente.
Existe en la Constitución un mandato al Estado a optar por aquella vía culmine en preservar la naturaleza, así como de establecer “restricciones específicas” para proteger el ambiente, reflejándose la misma lógica con la que opera el principio in dubio pro natura.
De todas formas, esto último puede ser discutido básicamente a la luz de tres líneas argumentativas: primero, que la discusión histórica del citado precepto constitucional, donde se demuestra que esta norma fue pensada bajo una fuerte corriente antropocéntrica; segundo, cierta doctrina que plantea que la exigencia de “especificidad” de la restricción para proteger el medio ambiente es mayor que la requerida para otros derechos; por último, la Corte Suprema en este fallo comentado no recurre a la normativa constitucional para fundar la existencia y aplicabilidad del principio.
3. La Corte Suprema no se detiene en discusiones semánticas sobre este principio “pro natura” o “pro ambiente”. Simplemente alude a la “natura” y en la conceptualización utilizada en el fallo, queda manifiestamente claro que sigue una interpretación amplia en torno a que esta “natura”, “No opera solo para los casos de grave impacto en la naturaleza de una actividad pública o privada, sino como criterio de actuación general en un contexto de nueva visión para las relaciones sociedad medio ambiente”. Por tanto, para la Corte Suprema lo “natura” no son solo elementos naturales, sino que abarca todos los elementos comprendidos en nuestra definición legal de medio ambiente de la LBGMA.
4. Después de este fallo el PAS 160 debería transformarse en un requisito más para proyectos de dimensiones industriales que ingresen al SEIA como planteles porcinos. Su fundamentación está en que estos planteles no son un proyecto agrícola por lo que no pueden acogerse a la excepción comprendida en el artículo 55 de LGUC, y porque la finalidad de este PAS no solo está en buscar evitar nuevos núcleos urbanos (lo que sabíamos hasta antes del fallo) sino también en proteger al suelo rural de los impactos ambientales de planteles porcinos (lo nuevo que aporta el fallo).
5. Llama la atención que el PAS 160 ha tenido una aplicación irregular en la evaluación ambiental por parte de la autoridad a cargo, por lo que este fallo será un buen argumento para que el SEA lo exija o bien pedir que se exija.
Bibliografía
Doctrina
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Bryner, N. (2015). Aplicación del principio “in dubio pro natura” para la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental. En: Informe Estado de Derecho en Materia Ambiental: Tendencias en las Américas (p. 174-181), Organización de los Estados Americanos.
Irarrázabal, R. y Luengo, S. (2018). Aplicación de principios ambientales en el control jurisdiccional del actuar de la Administración. Revista de Derecho Ambiental, VI (9), 1-30. https://revistaderechoambiental.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/49435.
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Reicher, Ó. (2021). Las áreas desprotegidas ante la Suprema y los proyectos de desalinización. Litigación Ambiental y Climática, I (7). http://dacc.udec.cl/las-areas-desprotegidas-ante-la-suprema-y-los-proyectos-de-desalinizacion-reicher-2021/
Jurisprudencia:
Corte Suprema. (24 de enero de 2022). Sentencia en causa rol 97.383-2020,
Tercer Tribunal Ambiental. (31 de julio de 2020). Sentencia en causa rol R-26-2019.
Resoluciones administrativas
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COREMA Biobío. (12 de junio de 2007). Resolución de Calificación Ambiental N°151/2007 que califica ambientalmente favorable el proyecto Plantel de Cerdos Santa Josefina Agrícola Veneto Ltda.
Servicio de Evaluación Ambiental. (8 de febrero de 2019). Informe Consolidado de Evaluación Declaración de Impacto Ambiental del proyecto Mejora del Desempeño Ambiental y Ampliación Plantel de Cerdos Santa Josefina. https://seia.sea.gob.cl/archivos/2019/02/08/ICE_Rechazo_Plantel_SantaJosefina.pdf.
Superintendencia del Medio Ambiente. (27 de abril de 2016). Resolución Exenta Nº1/ROL F-017-2016 de la División de Sanción y Cumplimiento de la Superintendencia de Medio Ambiente, Bío-Bío.
Superintendencia del Medio Ambiente. (5 de abril de 2018). Resolución sancionatoria Nº411. https://snifa.sma.gob.cl/General/Descargar/20608022482
Otras fuentes
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Ecotec Ingeniería Ltda. (2013). Antecedentes para la regulación de olores en Chile. Informe Final. https://planesynormas.mma.gob.cl/archivos/2019/proyectos/9dc_ECOTEC_-_5_-_Informe_Final_EMI_B.pdf
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN). (2016). Declaración Mundial de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) acerca del Estado de Derecho en materia ambiental. https://www.iucn.org/sites/dev/files/content/documents/spanish_declaracion_mundial_de_la_uicn_acerca_del_estado_de_derecho_en_materia_ambiental_final.pdf
[1] Recordar que en el caso de una DIA esta es resuelta por el Director Ejecutivo del SEA, mientras que si se trata de un EIA, la autoridad competente para resolver la reclamación es el Comité de Ministros establecido en el artículo 20 de la Ley Nº19.300.
[2] Es importante mencionar que la Corte Suprema estimó que la causal de nulidad en la forma utilizada por el SEA fue erradamente escogida, pues se centró únicamente en haberse fallado en quebrantamiento de las reglas que gobiernan la prueba conforme a la sana crítica. El mismo fallo advierte que un resultado distinto hubiere ocurrido con esta casación si la causal elegida hubiere sido otra, por ejemplo, la falta de consideraciones de hecho y de derecho del fallo.
[3] Esta norma modifica en el ámbito de la sustentabilidad de recursos hidrobiológicos, el acceso a la actividad pesquera industrial y artesanal y las regulaciones para la investigación y fiscalización, la ley general de pesca y acuicultura contenida en la Ley N°18.892 y sus modificaciones.
[4] Esta ley establece el marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje.
[5] La investigación citada se basó en la revisión de 9 fallos de los Tribunales Ambientales, por lo que se hace necesario utilizar una muestra representativa y con una metodología claramente establecida, habida cuenta que nos encontramos en el año que se cumple la primera década de vigencia de la Ley de los Tribunales Ambientales.
[6] Anteriormente me he referido a problemas en la evaluación de otro tipo de proyectos, como los de desalinización, en Reicher, Ó. (2021).
[7] Por aplicación de los principios que gobiernan los actos administrativos en nuestra legislación.